สำหรับผู้ที่ศึกษาเกี่ยวกับสังคมศาสตร์ โดยเฉพาะการบริหารจัดการภาครัฐ (Public Administration) (จะเรียกว่า "รัฐประศาสนศาสตร์" หรือ "บริหารรัฐกิจ" ก็แล้วแต่) และผู้ที่ศึกษาทางด้านเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะเศรษฐศาสตร์ภาครัฐ (Public Economics) จะต้องพบกับคำคำหนึ่งที่จะวนเวียนอยู่ในสาขาวิชาทั้งสองเสมอๆ นั่นคือคำว่า “สินค้าสาธารณะ (Public Goods) (รวมถึงบริการสาธารณะด้วย)”
ที่หยิบยกเรื่องนี้มาเขียนเพื่อปูพื้นฐานสำหรับผู้อ่านเพื่อที่โอกาสต่อๆ ไป ผมจะเขียนบทความที่มีเนื้อหาลงลึกเกี่ยวกับสินค้าสาธารณะ
แล้วสินค้าสาธารณะมันคืออะไรละ? นิยามที่ชัดเจน.. เหมือนจะไม่มี มีแต่เพียงเกณฑ์ที่จะบอกได้ว่าถ้าสินค้าที่มีลักษณะต่างๆ ต่อไปนี้.. จะเป็นสินค้าสาธารณะ หรือเป็นการกำหนดนิยามโดยอาศัยเกณฑ์ดังกล่าวนั่นแหละ แต่ที่แน่ๆ สินค้าสาธารณะนั้นเป็นสินค้าที่ไม่สามารถใช้กลไกตลาดจัดการ (จัดสรรสินค้าและบริการ) ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งตรงข้ามกับสินค้าเอกชนที่สามารถใช้กลไกราคาในการจัดการ (จัดสรรสินค้าและบริการ) ได้อย่างมีประสิทธิภาพ (แต่สุดท้ายตลาดก็ไม่มีประสิทธิภาพอย่างวสมบูรณ์ตามทฤษฏีอยู่ดี..ไว้โอกาสหน้าจะเล่าให้ฟัง)
เกณฑ์ที่ใช้แบ่งว่าสินค้าใดเป็นสินค้าสาธารณะหรือไม่นั้นมีหลายเกณฑ์ด้วยกัน แต่ที่นิยมแพร่หลายและเข้าใจง่ายที่สุด คือ เกณฑ์ที่ใช้ลักษณะของสินค้าและบริการในการกำหนดประเภทของสินค้า ซึ่งเกณฑ์ดังกล่าวนี้เริ่มต้นโดย นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลนาม พอล แอนโทนี่ แซมมวลสัน (Paul A. Samuelson) ในบทความที่เขียนขึ้นในปี ค.ศ. 1954 แต่ในเวลานั้นยังไม่ได้กำหนดเป็นเกณฑ์ชัดเจนอย่างในปัจจุบัน แนวคิดของ พอล เอ. แซมมวลสัน ได้รับการพัฒนาเรื่อยมาจนกระทั้งกำหนด “เกณฑ์การแบ่งประเภทสินค้าโดยอาศัยลักษณะของสินค้า” ซึ่งลักษณะของสินค้าที่ใช้เป็นเกณฑ์ คือ
เกณฑ์ที่ใช้แบ่งว่าสินค้าใดเป็นสินค้าสาธารณะหรือไม่นั้นมีหลายเกณฑ์ด้วยกัน แต่ที่นิยมแพร่หลายและเข้าใจง่ายที่สุด คือ เกณฑ์ที่ใช้ลักษณะของสินค้าและบริการในการกำหนดประเภทของสินค้า ซึ่งเกณฑ์ดังกล่าวนี้เริ่มต้นโดย นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลนาม พอล แอนโทนี่ แซมมวลสัน (Paul A. Samuelson) ในบทความที่เขียนขึ้นในปี ค.ศ. 1954 แต่ในเวลานั้นยังไม่ได้กำหนดเป็นเกณฑ์ชัดเจนอย่างในปัจจุบัน แนวคิดของ พอล เอ. แซมมวลสัน ได้รับการพัฒนาเรื่อยมาจนกระทั้งกำหนด “เกณฑ์การแบ่งประเภทสินค้าโดยอาศัยลักษณะของสินค้า” ซึ่งลักษณะของสินค้าที่ใช้เป็นเกณฑ์ คือ
(1) ลักษณะการเป็นปรปักษ์ในการบริโภค (Rival Consumption) และ
(2) ลักษณะการแบ่งแยกการบริโภคออกจากกัน (Exclusion Principle)
เกณฑ์ลักษณะการเป็นปรปักษ์ในการบริโภค จำแนกประเภทสินค้าโดยดูว่าเมื่อสินค้าใดๆ ถูกใช้หรือบริโภคโดยคนหนึ่งคนใดแล้ว จะเป็นเหตุให้บุคคลอื่นไม่สามารถใช้สินค้านั้นหรือไม่ หรือทำให้ผู้อื่นได้รับความพึงพอใจน้อยลงจากการใช้สินค้านั้นหรือไม่ ถ้า “ใช่” ก็เป็นสินค้าที่เป็นปรปักษ์ในการบริโภค (Rival in Consumption) และถ้า “ไม่ใช่” ก็เป็นสินค้าที่ไม่เป็นปรปักษ์ในการบริโภค (Non-rival in Consumption) สินค้าที่ไม่เป็นปรปักษ์นี้อาจเรียกว่า สินค้าที่บริโภคร่วมกัน (Joint Consumption) หรือ Collective-consumption Goods ตามทัศนะของ พอล เอ. แซมมวลสัน นั่นเอง ตัวอย่างของสินค้าที่เป็นปรปักษ์ในการบริโภคก็คือสินค้าทั่วๆ ไป เช่น ก๋วยเตี๋ยว ขนม เสื้อผ้า ที่คนนึงซื้อไปใช้แล้วคนต่อไปก็ไม่สามารถใช้สินค้าหน่วยนั่นๆ (หน่วยที่เค้าซื้อไปแล้ว) ได้อีก ส่วนตัวอย่างของสินค้าที่ไม่เป็นปรปักษ์ เช่น ฟรีทีวี และวิทยุ ที่ทุกคนที่มีเครื่องรับสัญญาณก็สามารถดูฟรีทีวีและฟังวิทยุได้โดยไม่ทำให้คนอื่นที่ดูฟรีทีวีหรือฟังวิทยุได้รับอรรถประโยชน์น้อยลง บางกรณีเมื่อมีคนซื้อสินค้าแล้วคนอื่นยังสามารถใช้สินค้าเหล่านั้นได้ แต่อาจได้รับอรรถประโยชน์น้อยลง เช่น ถนนสาธารณะ ที่ถ้ามีคนใช้เยอะๆ รถก็ติดก็ไปได้ช้าลง นั่นเอง
แล้วทำไมสินค้าที่ไม่เป็นปรปักษ์ในการบริโภคจึงถูกจัดเป็นสินค้าสาธารณะ? ...เพราะภายใต้กลไกตลาด ผู้ผลิตและผู้บริโภคจะตัดสินใจกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยอาศัยต้นทุนส่วนเพิ่ม (Marginal Cost) และอรรถประโยชน์ส่วนเพิ่ม (Marginal Utility) หรือผลประโยชน์ส่วนเพิ่ม (Marginal Benefit) โดยผู้ผลิตนั้นจะผลิตก็ต่อเมื่อต้นทุนส่วนเพิ่มน้อยกว่าผลประโยชน์ส่วนเพิ่ม ส่วนผู้บริโภคก็จะซื้อสินค้าหรือบริการเมื่อได้รับผลประโยชน์เพิ่มสูงกว่าต้นทุนส่วนเพิ่มหรือเงินที่จ่ายออกไป (พูดง่ายๆ คือทั้งผู้ผลิตและผู้บริโภคจะทำอะไรก็ต่อเมื่อได้รับประโยชน์มากกว่าต้นทุนที่เสียไป) ส่วนจุดที่การผลิตหรือการบริโภคที่สังคมจะได้รับสวัสดิการสูงสุดคือจุดที่ต้นทุนส่วนเพิ่มเท่ากับผลประโยชน์ส่วนเพิ่มนั่นเอง
แต่.. ถ้าเมื่อมีคนใช้สินค้าแล้วคนอื่นยังสามารถใช้ร่วมได้โดยไม่ทำให้อรรถประโยชน์ลดลง (บางกรณีลดลงบ้างแต่ยังใช้ร่วมได้) เมื่อมีผู้ใช้เพิ่มขึ้นต้นทุนส่วนเพิ่มของการผลิตจะไม่เพิ่มขึ้น หรือ “ต้นทุนส่วนเพิ่มเมื่อมีผู้ซื้อสินค้าขึ้นนั้นมีค่าเท่ากับศูนย์ (Zero Marginal Cost)”
ดั้งนั้นหากมองที่สวัสดิการของสังคมส่วนรวมแล้ว ก็ไม่ควรที่จะกีดกันมิให้ผู้หนึ่งผู้ใดเข้าร่วมใช้บริการดังกล่าว แต่ควรเปิดโอกาสให้ผู้ใช้บริการให้มากที่สุดเท่าทีจะมากได้ (การใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ) ราคาของสินค้าที่คิดแก่ผู้บริโภคควรเท่ากับศูนย์ หรือไม่ควรคิดค่าสินค้าหรือค่าตอบแทนจากผู้บริโภค เนื่องจากว่าถ้าผู้ผลิตคิดราคาหรือค่าตอบแทนจากผู้บริโภคก็จะทำให้มีผู้ใช้บริการได้จำนวนน้อยลงกว่าที่ควรจะเป็น ทำให้การจัดสรรทรัพยากรขาดประสิทธิภาพจากการบริโภคน้อยกว่าที่ควร (Inefficiently Low Consumption) ทำให้สวัสดิการสังคมลดน้อยลงด้วย ตัวอย่างสถานการณ์อย่างนี้ได้แก่ การให้บริการโทรทัศน์ในระบบสมาชิก (เคเบิลทีวี)
หลักเกณฑ์ที่สองที่ใช่แยกแยะสินค้าและบริการสาธารณะ คือ เกณฑ์ลักษณะการแยกการบริโภคออกจากกัน โดยดูว่าสินค้าที่สามารถใช้กลไกราคาหรือมาตรการบางอย่างเป็นเครื่องมือเพื่อที่จะกีดกันไม่ให้ผู้ใดได้ใช้สินค้านั้น ถ้าหากผู้นั้นไม่ยอมจ่ายเงิน หรือค่าตอบแทนเพื่อแลกเปลี่ยนอย่างอื่นเพื่อแลกกับการใช้หรือบริโภคสินค้านั้นหรือไม่ ถ้า “แยกได้” ก็เป็นสินค้าที่สามารถแยกการบริโภคจากกันได้ (Excludable) แต่ถ้า “แยกไม่ได้” ก็เป็นสินค้าที่ไม่สามารถแยกการบริโภคออกจากกันได้ (Non-excludable) ตัวอย่างก็คือสินค้าทั่วไปในท้องตลาด เช่น ข้าว ขนม ตั๋วเครื่องบิน สปา ตัดผม เป็นต้น ซึ่งหากไม่จ่ายเงินหรือค่าตอบแทนอย่างใดอย่างหนึ่ง ก็ไม่สามารถบริโภคสินค้าและบริการเหล่านี้ได้ ส่วนสินค้าที่ไม่สามารถใช้กลไกราคาหรือมาตรการใดๆ มากีดกันให้ผู้บริโภคเข้าถึงสินค้า ไม่ว่าผู้บริโภคนั้นจะจ่ายค่าตอบแทนในการใช้สินค้านั้นหรือไม่ก็ตาม ก็คือสินค้าที่ไม่สามารถแยกการบริโภคออกจากกันได้นั่นเอง ตัวอย่างเช่น อากาศ ลำน้ำสาธารณะ การป้องกันประเทศ และบริการทำความสะอาดถนนสาธารณะ โดยสินค้าเหล่านี้ผู้คนจะได้รับผลประโยชน์แม้ว่าจะไม่ได้จ่ายเงินหรือทำอะไรเป็นการแลกเปลี่ยนเลยก็ตาม
รูปจาก http://www.google.com/
เนื่องจากหากผลิตสินค้าเหล่านี้ไปก็ไม่สามารถใช้กลไกใดมากีดกันการบริโภคได้ ผู้ผลิตเอกชนจึงไม่มีใครยอมที่จะผลิตสินค้าและบริการเหล่านี้เพราะผลิตมาแล้วไม่สามารถเก็บเงินจากผู้บริโภคได้ ในทางกลับกันผู้บริโภคที่มีเหตุผล (ตามหลักเศรษฐศาสตร์ผู้บริโภคตัดสินใจบนหลักเหตุผล) จึงไม่ยินดี ที่จะจ่ายเงินซื้อสินค้าและบริการเหล่านี้(จ่ายทำไมให้โง่) แต่จะได้รับอรรถประโยชน์จากการที่มีคนบางคนยอมจ่ายเพื่อให้มีสินค้าและบริการดังกล่าว ซึ่งจะทำให้เกิดปัญหาการบริโภคโดยไม่จ่าย (Free-rider Problem)
สาเหตุจากปัญหาการบริโภคโดยไม่จ่ายนี้ บวกกับสมมุติฐานของระบบตลาดที่ผู้บริโภคจะตัดสินใจดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจโดยอาศัยผลประโยชน์ส่วนตนนั้น จึงทำให้กลไกตลาดไม่สามารถจัดสรรสินค้าที่ไม่สามารถแยกผู้บริโภคออกจากกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ ตลาดจะขาดประสิทธิภาพเนื่องจากการผลิตน้อยกว่าความต้องการ (Inefficiently Low Production) เนื่องจากจะไม่มีผู้บริโภคคนใดยอมจ่ายเงินค่าสินค้าหรือบริการและในที่สุดก็อาจจะไม่มีสินค้าและบริการที่มีคุณลักษณะไม่สามารถแยกผู้บริโภคออกจากกันได้ผลิตออกมาเลย
จากเกณฑ์ดังทั้งสองที่กล่าวข้างต้นสามารถแบ่งประเภทสินค้าออกได้เป็น 4 ประเภท ตามตารางข้างล่าง
Rival in Consumption | Non-rival in Consumption | |
Excludable | Private Goods สินค้าและบริการเอกชน | Quasi-public Goods สินค้าและบริการกึ่งสาธารณะ Club Goods สินค้าสโมสร |
Non-excludable | Quasi-public Goods สินค้าและบริการกึ่งสาธารณะ The Commons | Pure Public Goods สินค้าและบริการสาธารณะที่แท้จริง |
ตารางจาก: เกริกเกียรติ พิพัฒเสรีธรรม (2546)
1. สินค้าที่เป็นปรปักษ์ในการบริโภคและแบ่งแยกการบริโภคออกจากกันได้ เป็น“สินค้าเอกชน” หรือในบางครั้งเรียกให้ชัดเจนว่าเป็น “สินค้าเอกชนอย่างแท้ (Pure Private Goods)” ตัวอย่างเช่น อาหาร ขนม กระเป๋า และเสื้อผ้า เป็นต้น
2. สินค้าที่เป็นปรปักษ์ในการบริโภคแต่แบ่งแยกการบริโภคออกจากกันไม่ได้ คือ “สินค้าลักษณะผสม (Quasi-public Goods or Impure Public Goods)” ในบางกรณีจะเรียกให้เฉพาะเจาะจงว่าเป็น “สินค้าทั่วไป (Common Goods)” ตัวอย่างเช่น ถนนสาธารณะ ลำน้ำสาธารณะ
3. สินค้าที่ไม่เป็นปรปักษ์ในการบริโภคแต่สามารถแบ่งแยกการบริโภคออกจากกันได้ เป็น สินค้าลักษณะผสม (Quasi-public Goods or Impure Public Goods) หรือเรียกให้เฉพาะเจาะจงว่าเป็น “สินค้าสโมสร (Club Goods)” ตัวอย่างเช่น บริการวิทยุโทรทัศน์ในระบบสมาชิก
4. สินค้าไม่เป็นปรปักษ์ในการบริโภคและแบ่งแยกการบริโภคออกจากกันไม่ได้ เป็นสินค้าสาธารณะ หรือถ้าจะเฉพาะเจาะจงลงไปก็จะเรียกว่าเป็น “สินค้าสาธารณะแบบแท้ (Pure Public Goods)” ตัวอย่างได้แก่ การป้องกันประเทศ และการต่างประเทศ
และทั้งหมดนี้ก็คือความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการแบ่งประเภทสินค้าเป็นเอกชนและสินค้าสาธารณะโดยอาศัยเกณฑ์ตามลักษณะของสินค้า ซึ่งแบ่งประเภทสินค้าออกได้เป็น 4 ประเภทดังกล่าวข้างต้น ในโอกาสต่อๆ ไป จะเขียนบทความที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับสินค้าสาธารณะ หรือผู้อ่านไปศึกษาต่อด้วยตนเองบทความนี้ก็จะมีประโยชน์ในการเป็นพื้นฐานในการเรียนรู้ต่อๆ ไป
เรืออากาศตรี ชินวัฒน์ หรยางกูร
อาจารย์ กองการศึกษา โรงเรียนนายเรืออากาศ
